החלטה בתיק בר"ם 1849/12

על שטחו של קיבוץ עינת - המאוגד כאגודה שיתופית (להלן: הקיבוץ) - חלות מספר תוכניות תקפות: תכנית שד/1000 (שפורסמה לתוקף ביום 5.7.1981) היא תכנית מתאר למרחב תכנון מקומי "השרון הדרומי" (להלן: התכנית המרחבית) הקובעת, בין היתר, כי באזור הקיבוץ תותר בניה למגורים בהתאם לתכנית מפורטת, וכי היתרי בנייה יוצאו בהתאם לתכנית בינוי; תכנית שד/1/470 (שפורסמה לתוקף ביום 2.2.1984) היא תכנית מפורטת לקיבוץ (להלן: התכנית המפורטת) הקובעת, בין היתר, כי לא יינתנו היתרי בנייה אלא בכפוף לתכנית בינוי. כמו כן חלות על הקיבוץ מספר תכניות בינוי: תכנית בנ/1/470 שאושרה ביום 12.1.1993; תכנית בנ/17/470 שאושרה ביום 4.3.1999; תכנית בנ/18/470 שאושרה ביום 1.7.2001; ותכנית בנ/30/470 שאושרה ביום 27.4.2009. ביום 11.8.1996 נחתם בין הקיבוץ לבין מינהל מקרקעי ישראל חוזה חכירה לדורות. עד למועד תחילת החכירה לדורות לפי חוזה החכירה (1.10.1995), היה הקיבוץ בר רשות לפי חוזה הרשאה שהתחדש מדי שלוש שנים. בשנים 2000-1999 ניתנו לקיבוץ היתרי בנייה מכוח תכנית בינוי בנ/17/470, אך המבקשת (להלן: הוועדה המקומית) לא חייבה בגינם בהיטל השבחה. בסמוך לאחר שאושרה תכנית בנ/30/470, הגיש הקיבוץ, עבור שלושה מחבריו, שלוש בקשות להיתר בנייה על שלושה מגרשים שבשטחו. לפי שומות מטעמה, חייבה הוועדה המקומית את הקיבוץ בהיטל השבחה בסך של כ-36,500 ש"ח למגרש. בכל אחת מן השומות צוין כי "ההשבחה חושבה עקב אישור תכנית הבינוי המאפשרת את זמינות היחידה המבוקשת וזאת על סמך הוראות התכניות שד/1000 ו-שד/1/470". הקיבוץ שילם את הסכומים תחת מחאה. ביוני 2009 ניתנו לו היתרי בנייה.

הקיבוץ וחבריו הרלוונטיים הגישו שלושה עררים נגד חיובם בהיטל השבחה. טענתם העיקרית הייתה כי תכנית בינוי אינה מסוג התכניות המקימות חבות בהיטל השבחה. מנגד טענה הוועדה המקומית כי תכנית הבינוי האמורה היא בפועל תכנית מפורטת, שכן היא כוללת הוראות מפורטות שאינן מופיעות בדרך כלל בתכנית בינוי. לחלופין נטען כי יש לבחון כל החלטה לגופה, ואם מגולמת בה תוספת של זכויות בנייה אשר הביאה להתעשרות החייב בעקבות עליית שווי המקרקעין, הרי שיש לחייב בתשלום היטל השבחה גם אם אין מדובר בתכנית, הקלה או שימוש חורג.

ועדת הערר המחוזית לפיצויים והיטלי השבחה במחוז מרכז ותל אביב (להלן: ועדת הערר) דנה בשלושת העררים במאוחד והחליטה לדחותם. ועדת הערר קבעה כי לתכנית הבינוי שבה עסקינן אופי ומהות שונים מתכנית בינוי, שהיא בדרך כלל תשריט ותו לא. בניגוד לתכניות בינוי רגילות, אשר אינן כוללות הוראות, מופיע בתכנית זו, על גבי תשריט, פרק שלם של הוראות שבדרך כלל נכללות בתוכנית מפורטת (להלן: התקנון הקטן). עוד נקבע כי תכנית שד/1000 ושד/1/470 לא היו מאושרות כיום, לאחר תיקון 43 והוספת סעיף 145(ז) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק) בהיותן כלליות מדי. ועדת הערר קבעה כי יש לבחון את מהותה של תכנית הבינוי, ולא את כותרתה, ובהתאם לכך להחליט בשאלת החבות בהיטל השבחה. מבחן זה הביא את ועדת הערר למסקנה שעצם קיומן של הוראות בנייה ועיצוב מפורטות, הכוללות, בין היתר, הוראות בדבר תכסית, גובה בניינים, צפיפות, מרחב בין בניינים, עיצוב וכיוצא באלה, מלמד כי אין להתייחס לתכנית בנ/470/30 כאל תכנית בינוי גרידא: מדובר במסמך סטטוטורי המהווה "תוכנית מפורטת בפועל" ואשר רק מכוחה ניתן היה להוציא היתרי בנייה. עוד קבעה ועדת הערר כי מכוח התוכנית המפורטת כשלעצמה לא היה ניתן להטיל היטל השבחה בגין עצם שינוי ייעוד המקרקעין מקרקע חקלאית למגורים. עמדת ועדת הערר הייתה שתוצאה שלפיה אף אחת מהתכניות אינה מקימה חבות בהיטל השבחה היא בלתי סבירה.

הקיבוץ הגיש ערעור על החלטת ועדת הערר. בפסק דין מפורט ומנומק סקר בית משפט לעניינים מינהליים מרכז (כב' השופט מ' פינקלשטיין) את התשתית הנורמטיבית הצריכה לעניין וקבע כי משילוב ההגדרות הקבועות בסעיפים 1(א) ו-2(א) לתוספת השלישית לחוק עולה כי "השבחה" מוגדרת כעליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. אין בתוספת השלישית התייחסות כלשהי לתכנית בינוי. המונח "תכנית בינוי" הוסף לחוק לראשונה בתיקון מס' 43 משנת 1995 אשר קבע, בין היתר, כי תכנית מפורטת או תכנית מתאר מקומית הכוללת שינוי של הוראות לפי תכנית בדבר בינוי או עיצוב אדריכליים, תהא בסמכותה של ועדה מקומית (סעיף 62א(א)(5) לחוק). בית המשפט ציין שאחד ממאפייניה של תכנית בינוי הוא שאישורה אינו כרוך בהליכי פרסום ודיון בהתנגדויות; ונוכח הבחנה זו אין לראות בתכנית הבינוי נושא הערעור משום "תכנית מפורטת בפועל", ומשכך אין היא יכולה להקים חבות בהיטל השבחה. עוד נקבע כי אין תכנית הבינוי מהווה "דרך אחרת" כמשמעות מונח זה בסעיף 2(א) לתוספת השלישית לחוק; וכי אפילו תתקבל טענת הוועדה המקומית שלפיה היה זה בלתי אפשרי לחייב בהיטל השבחה בגין התוכנית המפורטת - טענה שלא בוססה מבחינה עובדתית - הרי שהוועדה המקומית הייתה יכולה לכלול את הוראות התקנון הקטן בתכנית מפורטת חדשה, להביא לאישורה כדין ולגבות היטל השבחה מכוחה. אשר על כן, החליט בית המשפט קמא לקבל את הערעור ולהורות על ביטול החיוב.

מכאן הבקשה שלפניי. הוועדה המקומית טוענת כי תוצאת פסק הדין מביאה לתוצאה אבסורדית המנוגדת לתכלית החיוב בהיטל השבחה: נוצרה התעשרות של הקיבוץ כתוצאה מתוכנית, אולם אין אפשרות למסות התעשרות זו לטובת הציבור. המבקשת מוסיפה וטוענת כי פסק דינו של בית המשפט קמא אינו מתיישב עם פסיקתו של בית משפט זה ברע"א 384/99 מועש בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה טבריה (לא פורסם, 19.10.1999) ורע"א 8538/99 סמפלסט בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה קריית-גת (לא פורסם, 3.4.2000); כי שגה בית המשפט קמא בקובעו שהמבקשת הייתה יכולה להביא לאישורה של תכנית מפורטת; ובמשקל שייחס לכך שתכנית בינוי אינה מפורסמת להתנגדויות. עוד נטען כי שגה בית המשפט קמא בקביעתו בדבר העדר ביסוס עובדתי לטענה שלא ניתן היה לחייב בהיטל השבחה. לבסוף נטען כי יש לתת רשות לערער במקרה דנן משום שהשאלה העומדת במוקד בקשה זו רלוונטית לכל אותן תכניות מפורטות שאושרו לפני תיקון 43, ואשר הותירו בפועל את מלאכת הפירוט לתוכניות בינוי או להחלטות הוועדה המקומית או המחוזית, או לכל מנגנון אחר שנקבע בהן ואינו מהווה תכנית. עוד נטען כי יש מקום ליצור הלכה פסוקה בשאלה זו, שהמצב המשפטי בנוגע אליה אינו בהיר.

           הקיבוץ מתנגד לבקשה. לטענתו, אין מקום לתת רשות לערער בנסיבות העניין, בראש ובראשונה משום שהמבקשת לא עמדה בנטל להוכיח את הטענה שעליה נשענת בקשתה - שלא ניתן היה לחייב בהיטל השבחה מכוח התכנית המרחבית והתוכנית המפורטת - משום שמדובר בטענה עובדתית-שמאית שלא נתמכה בחוות דעת מומחה. הקיבוץ תומך בפסק דינו של בית המשפט קמא מנימוקיו.

           המבקשת אף השיבה לתשובת המשיבה, לאחר שקיבלה רשות לכך. בתשובתה זו חזרת המבקשת על הטענות שהעלתה בבקשתה, בדגשים שונים.

לאחר שעיינתי במכלול החומר שהונח לפניי, באתי לכלל מסקנה שדין הבקשה לרשות ערעור להידחות. לא שוכנעתי שהשאלה העומדת לדיון מצדיקה לקיים בירור ערעורי נוסף בבית משפט זה. כידוע, רשות לערעור שני תינתן במקרים חריגים ובמשורה. תוצאה זו מחוייבת המציאות לשם ניצול יעיל ומיטבי של המשאבים העומדים לרשות בית משפט זה (ראו והשוו: בר"ם 1295/12 נורקייט בע"מ נ' עיריית פתח תקווה, פסקה 6 (לא פורסם, 12.3.2012); בר"ם 1874/12 הוועדה המקומית לתכנון ובניה חולון נ' אנג'ל, פסקה 8 (לא פורסם, 1.5.2012)). בבסיס טענתה העיקרית של המבקשת עומדת ההנחה שלא ניתן היה לגבות היטל השבחה בגין התכנית המפורטת. דא עקא שבית המשפט קמא קבע כי זוהי טענה עובדתית-שמאית שלא הוכחה. אין יסוד להתערב בקביעה זו. התכנית המפורטת שינתה את ייעוד המקרקעין נושא התכנית מייעוד חקלאי לבנייה למגורים. נקבע במסגרתה, בין היתר, כי אחוז אזור המגורים מכלל שטח התכנית יעמוד על 69.5%; כי ניתן יהיה לבנות עד לגובה של שלוש קומות; וכי מרחקים מינימאליים בין המבנים יהיו לכל הפחות חמישה מטרים. נוכח הוראות אלו, סביר להניח ששינוי הייעוד בא לידי ביטוי בשווי המקרקעין ויצר השבחה שניתן להטיל היטל בגינה. ייתכן, ואיני נדרש לקבוע מסמרות בעניין זה, שבנסיבות העניין נוצר קושי מעשי להעריך את שווי ההשבחה בהעדרה של תוכנית בינוי ולקבוע את סכום ההיטל. אולם מסקנה זו אינה מסתברת בהכרח, ואין להתערב במסקנת בית המשפט קמא כי עסקינן בשאלה שבמומחיות שמאית אשר הנטל להוכיחה רבץ על שכמה של המבקשת, והיא לא עמדה בו (השוו, למשל, לדברי השופט מ' חשין(שהיה שם בדעת מיעוט) בע"א 8409/91 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה נ' קהתי, פ"ד מח(2) 190, 213-212 (1994)). העדר תשתית עובדתית הולמת לטענתה העיקרית של המבקשת מצדיקה כשלעצמה את דחיית הבקשה.

           אף לא מצאתי כי יתר טענותיה של המבקשת - מבלי להכריע בהן לגופן - מגלות עילה למתן רשות ערעור.

           אשר על כן, הבקשה נדחית. המבקשת תשא בשכר טרחת בא כוח המשיב בסך של 20,000 ש"ח.

          ניתנה היום, ‏ז' בסיון התשע"ב (‏28.5.2012).

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. טח

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il

  התוכן בעמוד זה אינו מלא, על מנת לצפות בכל התוכן עליך לבחור אחת מהאופציות הבאות: